Інститут військового омбудсмена: іноземний досвід і уроки для України

Військовий омбудсмен – це спеціалізований інститут уповноваженого з прав людини, що, залежно від обраної моделі, опікується правами військовослужбовців, ветеранів, їхніх сімей тощо та дотриманням принципів належного врядування і верховенства права в секторі безпеки та оборони або конкретно в національних збройних силах. 

         В Україні функціонує інститут Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, що здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав та свобод людини і громадянина України. Уповноважений має широкий мандат і загальну юрисдикцію, опікуючись, у тому числі, і дотриманням прав військовослужбовців. 

         Водночас держави можуть утворювати інститути спеціалізованих омбудсменів, що займаються захистом прав окремих груп населення, які, на думку держави, потребують особливої уваги. Переважно спеціалізовані омбудсмени створюються, якщо існує певна група із вразливим правовим становищем або якщо ця група становить вагому частку населення і має подібні правові проблеми, на вирішення яких спрямована окрема державна політика. У різних країнах світу, відповідно до пріоритетів їхніх державних політик, функціонують інститути спеціалізованих омбудсменів із прав дітей, національних, мовних і релігійних меншин, споживачів, охорони здоров’я, захисту навколишнього середовища, конкуренції, пенітенціарний омбудсмен і, зокрема, омбудсмени з прав військовослужбовців. В Україні серед спеціалізованих омбудсменів наразі функціонують Уповноважений Президента України з прав дитини, Уповноважений із захисту державної мови, освітній омбудсмен та Рада бізнес-омбудсмена. 

         Точна кількість людей, що проходять військову службу в різних структурах сектору безпеки і оборони наразі, наразі невідома. Президент України Володимир Зеленський публічно називав цифру в приблизно 880 000 осіб, маючи на увазі, ймовірно, військовослужбовців Збройних Сил України. Ймовірно, загальна кількість військовослужбовців з урахуванням інших структур (Національна гвардія України, Державна прикордонна служба України, Головне управління розвідки Міністерства оборони України тощо) перевищує 1 000 000 осіб. 

         Станом на 1 серпня 2023 року, за заявами Міністерства у справах ветеранів України, до Єдиного державного реєстру ветеранів війни (ЄДРВВ) занесено інформацію про ветеранів війни у кількості 908 832 осіб. Прогнозувати, в скільки разів зросте ця цифра після завершення російсько-української війни, неможливо. 

         Військовослужбовці, ветерани війни та їхні сім’ї вже зараз становлять окрему багаточисельну і суспільно важливу групу населення, що зіштовхується з великим обсягом подібних проблем правового характеру. На думку Центру формування політики, вона потребує окремого спеціалізованого інституту, уповноваженого державою на захист їхніх прав. 

         У 2023-му році за створення в Україні інституту військового омбудсмена висловлювались Президент України і Міністр оборони України. У зв’язку з високою актуальністю цього питання, що буде лише збільшуватись із плином російської агресії, а також публічною готовністю держави до реалізації цієї ініціативи, Центр формування політики дослідив іноземний досвід створення та функціонування інституту військового омбудсмена. Сподіваємось, цей дослідження стане в нагоді при формуванні і впровадженні державної політики та відповідного законодавства. 

На думку Центру формування політики, Україні варто обрати модель незалежного зовнішнього омбудсмена, що спеціалізується винятково на правах військовослужбовців, ветеранів та їхніх сімей. По-перше, це дозволить пріоритезувати захист їхніх прав на рівні державної політики. По-друге, уникнути тиску командування чи військового керівництва у можливих розслідуваннях, особливо, якщо справа стосується порушення прав військовослужбовців збоку командирів. Таку ж модель публічно окреслювало і військово-політичне керівництво України, тому ми зосередимось на аналізі держав із відповідним досвідом. 

         У цьому огляді ми проаналізували досвід Австрії, Бельгії, Німеччини, Канади, Норвегії та Великої Британії. Відповідно до типології Женевського центру демократичного контролю над збройними силами, військовий омбудсмен у цих країнах функціонує як окреме відомство і незалежний інститут, зосереджених винятково на питаннях збройних сил. 

Ми проаналізуємо інститут військового омбудсмена за трьома критеріями і синтезуємо цей досвід у модель, яка найкраще, на нашу думку, функціонуватиме в Україні: 

1. Мандат і статус - повноваження, процедура призначення, підпорядкування, звітність тощо. 

2. Процедура розгляду скарг - хто, за яких умов, за яким алгоритмом може звертатись до військового омбудсмена, і як відбувається робота зі зверненнями.

3. Незалежність - інституційні запобіжники від втручання в роботу омбудсмена та гарантії його посадової автономності. 

АВСТРІЯ

Мандат і статус

В Австрії за дотриманням прав і свобод у збройних силах відповідає парламентська комісія у справах федеральних збройних сил Австрії на чолі з Парламентський комісаром. Комісія була заснована в 1955 році як австрійський орган розгляду скарг у військових справах. 

Голова комісії призначається Національною Радою, а членів комісії призначають політичні партії пропорційно до їх представництва у відповідних комітетах Національної Ради строком на шість років. Дорадчі органи без права голосу — начальник штабу оборони, начальник центрального відділу в Міністерстві оборони, військово-медичний експерт. 

Як парламентський орган, цей інститут призначається парламентом і підпорядковується парламенту. Метою діяльності Комісії є посилення демократичного цивільного контролю над збройними силами, її повноваження щодо здійснення наглядових функцій поширюються тільки на збройні сили і, відповідно, не поширюються на інші структури державної влади.

До функцій Комісії відносяться розгляд запитів, розгляд скарг, організація розслідувань, в тому числі з власної ініціативи, проведення інспекцій на місцях.

Процедура розгляду скарг

Австрійська парламентська комісія у справах федеральних збройних сил приймає скарги, які подані прямо чи опосередковано:

- особами, які зголосилися пройти передпризовний огляд на придатність або рекрутську службу,

- особами, які підлягають призову,

- військовослужбовцями будь-якої статі,

- представниками солдатів,

- військовозобов'язаними, які перебувають у запасі,

- особами, які пройшли рекрут.

Вищезазначені особи можуть подавати скарги умов проходження служби, порушення особистих прав або посягань на професійні здібності.

Якщо Комісія не відхиляє розгляд скарги з передбачених підстав, вона зобов‘язана розглянути її та прийняти рішення або надати рекомендації щодо вирішення.

Право на подання скарги закінчується через рік після того, як питання, що стало підставою для скарги, стало відомим скаржнику.

Крім того, австрійська парламентська комісія у справах федеральних збройних сил має право розслідувати ex officio порушення в збройних силах, якщо у неї виникнуть такі підозри. 

Скарга до Комісії парламенту Австрії у справах федеральних збройних сил є абсолютно незалежною і гарантує, що незалежна третя сторона, тобто Комісія, висуне скаргу.  

Незалежність

Незалежність Парламентської комісії з питань Федеральних Збройних Сил Австрії є важливою для забезпечення її ефективності та неупередженості у нагляді за збройними силами. Ця комісія відіграє ключову роль у тому, щоб забезпечити відповідність збройних сил демократичним стандартам та гарантувати прозорість їхньої діяльності. 

Як парламентський орган, комісія діє незалежно від виконавчої влади та військового командування. Незважаючи на те, що в більшості країн, заборонено членство омбудсмена в політичній партії, в Австрії таке членство є однією з умов, на тій підставі, що суспільству має бути відомо про існування зв‘язків із тією чи іншою політичною силою. Комісія розглядає питання, пов'язані зі збройними силами, включаючи бюджетні питання, оборонні політики та військові операції. 

Незалежність цієї комісії забезпечується парламентськими процедурами та правовими рамками, які надають їй повноваження проводити розслідування, отримувати інформацію та робити рекомендації без втручання зі сторони інших гілок влади або військового керівництва. Так, наприклад, жоден орган не має права припиняти чи призупиняти розслідування, яке розпочала Комісія.

 Ця незалежність є важливою для збереження довіри громадськості до нагляду за збройними силами та збереження демократичних принципів у військовому встановленні Австрії

Висновок 

Парламентська модель і пропорційний спосіб формування комісії політичними партіями забезпечує рівнопредставленість обраних політичних сил та її незалежність від виконавчої влади та військового командування. Водночас, в умовах високої суспільної ваги інституту збройних сил політичний характер формування наглядового органу може призвести до можливих зловживань та політизації контролю за збройними силами. Оскільки члени комісії висуваються політичними партіями, то їхня робота може бути спрямована на задоволення політичного інтересу суб’єктів висування. 

Якісний демократично-цивільний контроль передбачає не лише нагляд за дотриманням верховенства права і принципів належного врядування у війську, а за його політичною нейтральністю. В українських реаліях вважаємо за необхідне мінімізувати політичний фактор при формуванні інституту військового омбудсмена. 

БЕЛЬГІЯ

Мандат і статус

Військовий омбудсмен у Бельгії представлений Генеральним інспектором-посередником Збройних сил, який підпорядковується міністру оборони, й, таким чином, усередині оборонного відомства він є незалежним. Як випливає із самої назви посади, генеральний інспектор є посередником між скаржником і Міністерством оборони. До його повноважень належить і розгляд скарг військовослужбовців та персоналу збройних сил щодо функціонування різних служб Міністерства оборони та дискримінації. Генеральний інспектор також виконує доручення міністра оборони з вивчення і перевірки обґрунтованості скарг. Він проводить і поточні та спеціальні перевірки, готує звіти для Міністра оборони. У своїй діяльності Генеральний інспектор-посередник спирається на місцевих посередників (військовослужбовців, які мають офіційний статус консультантів). Важливим аспектом мандата інституту омбудсмена Бельгії є вироблення політичних рекомендацій для збройних сил, виконавчої і законодавчої влади. 

Процедура розгляду скарг

Генеральний інспектор Збройних сил Бельгії відіграє важливу роль у розгляді скарг та забезпеченні справедливості та прозорості в системі оборони країни. Основною метою інституту омбудсмена із захисту прав військовослужбовців Бельгії є посередництво та медіація у розв‘язанні конфліктів.

Генеральний інспектор отримує скарги від військовослужбовців, цивільних працівників та громадськості, пов'язані з різними аспектами діяльності Збройних сил. Після прийняття скарги генеральний інспектор проводить розслідування, яке може включати вивчення документів, проведення спеціальних перевірок та відбір свідчень від учасників подій. На основі результатів розслідування генеральний інспектор приймає рішення щодо скарги. Це може включати рекомендації щодо внесення змін до політики або процедур Збройних сил, а також прийняття дисциплінарних заходів відповідно до законодавства. Генеральний інспектор повідомляє сторони скарги про результати розгляду та прийняті рішення. У випадку виявлення системних проблем чи недоліків, генеральний інспектор може рекомендувати заходи для запобігання їх повторенню у майбутньому.

Незалежність

Генеральний інспектор має повну свободу в здійсненні своїх обов'язків, включаючи проведення розслідувань, аудитів та надання рекомендацій без будь-яких обмежень чи впливу з боку інших органів чи осіб. Однак, омбудсмен може розпочати розслідування виключно на підставі поданих скарг. Тобто у нього, на відміну від прикладів інших країн, відсутня можливість починати розслідування із власної ініціативи. Також, прерогатива призупинення або припинення розслідувань належить судовій гілці влади.

Висновки

        Генерального інспектора-посередника Збройних сил Бельгії відрізняє підкреслено посередницька роль цього інституту, акцент робиться на медіації конфліктів. Це важливий аспект для забезпечення діалогу в армійській структурі та адекватного розв’язання конфліктних ситуацій, що можуть не містити ознак правопорушень, але негативно впливають на атмосферу і моральний стан військовослужбовців. 

ВЕЛИКА БРИТАНІЯ

         Мандат і статус

Омбудсмен з питань скарг військовослужбовців Сполученого Королівства – інститут із ексклюзивною юрисдикцією, утворений у 2008-му році після двох парламентських звітів за результатами розслідування смерті двох військовослужбовців у військових казармах. Він здійснює незалежний і безсторонній контроль над службовими скаргами від військовослужбовців Збройних сил Сполученого Королівства. Призначається Королем Великої Британії за рекомендацією Міністра оборони. 

         На нього покладаються наступні функції: 

-       допомога в доступі військовослужбовцям до системи службових скарг; 

-       перевірка рішень у відмовах щодо розгляду скарг; 

-       розслідування щодо неналежного розгляду службових скарг; 

-       звітування перед парламентом. 

Послуги омбудсмена повністю безкоштовні. Ними можуть скористатись чинні та колишні військовослужбовці: і регулярні військові, і резервісти. Члени їхніх сімей та асоціацій не можуть звертатись до омбудсмена – лише допомагати. Також не можуть звертатись відповідачі щодо службової скарги, за якою вони виступають у такому статусі. 

Процедура розгляду скарг

Омбудсмен – остання інстанція розгляду військових правопорушень. Спочатку військовослужбовець повинен подати службову скаргу за вертикаллю свого командування, а в разі незадоволення розглядом – оскаржити це згідно з внутрішніми службовими процедурами. Лише вичерпавши ці механізми, військовослужбовці можуть звертатись до омбудсмена. 

Разом із тим, військовослужбовець, що має намір зробити службову скаргу, має право повідомити про це омбудсмена. Тоді омбудсмен може надіслати звернення на відповідного командира з попередженням про намір підлеглого подати скаргу. Це не звільняє військовослужбовця від потреби подавати службову скаргу і проходити відповідні процедури, але дає командуванню розуміння, що за ситуацією наглядає омбудсмен. 

Якщо військовослужбовцю було відмовлено у розгляді скарги, то він має 4 тижні і 2 дні від отримання відмови, щоб звернутись до омбудсмена. Омбудсмен може скасувати відмову, і тоді скарга обов’язкова до розгляду за внутрішніми армійськими процедурами. Якщо її розгляд затягується, омбудсмен має повноваження розслідувати причини такого затягування. 

Якщо військовослужбовець незадоволений фінальним рішенням щодо своєї скарги, він може звернутись до омбудсмена щодо: 

-       змісту ухваленого рішення, якщо він вважає, що воно неправомірне; 

-       порушеної процедури, за якою було ухвалене рішення. 

Таке звернення можна зробити в строк 6 тижнів і 2 дні від отримання фінального рішення. Рішення омбудсмена є остаточними і можуть бути оскаржені в судовому порядку протягом 3-х місяців. 

Незалежність 

Офіс омбудсмена не підпорядковується Міністерству оборони Сполученого Королівства та оперує незалежно від нього. Міністр оборони висуває кандидатуру та затверджує бюджет, але не може втручатись в його діяльність. 

Висновки

Функціонал британського омбудсмена відчутно обмежений порівняно з аналогічними інститутами в інших країнах. Фактично, він може займатись лише перевіркою допустимості скарг, розглядати порушення строків розгляду, процедури ухвалення або змісту ухваленого рішення іншими компетентними органами. Він не має ініціативних функцій. Основна частка роботи з протидії порушенню прав військовослужбовців покладається на внутрішні армійські структури та комісії. 

Порівняно з іншими інститутами, в Британії менший перелік підстав для звернення до омбудсмена, вужче коло можливих заявників і менші повноваження щодо захисту прав військовослужбовців. Необхідність пройти всі попередні інстанції, щоб отримати допомогу омбудсмена з дуже обмеженого переліку підстав перетворює цей інститут переважно на додатковий засіб виправлення формальних помилок, а не ефективний інструмент захисту прав. 

Сама логіка, за якою посада омбудсмена звужується до роботи виключно зі службовими скаргами та не має ініціативних повноважень, не дозволяє розкрити весь правозахисний потенціал цього інституту. Це може бути виправдано за умови напрацьованих традицій ефективних внутрішніх розслідувань і ефективної роботи військових служб правопорядку, які виконують функції з належного захисту прав військовослужбовців і не потребують прискіпливого зовнішнього нагляду. 

Вважаємо, що Україні варто обрати сильнішу модель інституційної розбудови військового омбудсмена. 

НОРВЕГІЯ

Мандат і статус 

Парламентський Омбудсмен Збройних Сил Норвегії – інститут із ексклюзивною юрисдикцією, утворений у 1952-му році – перший парламентський військовий омбудсмен у світі. Це посадова особа, підпорядкована Стортингу (парламент Норвегії) та є частиною парламентської системи нагляду та цивільно-демократичного контролю над збройними силами. 

Комітет Омбудсмена обирається та звітує перед парламентом. Кандидатури омбудсмена висуваються депутатами парламенту, надалі профільний комітет національної безпеки обирає номінанта за результатами слухань, за якого голосує Стортинг простою більшість голосів. Цю особу надалі формально затверджує Король Норвегії. Термін повноважень Парламентського Омбудсмена – 4 роки, не більше двох строків. 

До функцій омбудсмена належить: 

-       отримання і розгляд скарг від військовослужбовців щодо умов служби, рішень і ставлення командування; 

-       розслідування щодо можливих правопорушень, у тому числі за власною ініціативою; 

-       юридичні консультації та супровід військовослужбовців щодо питань, пов’язаних із військовою службою; 

-       медіація конфліктів; 

-       участь у розробці законодавства, пов’язаного зі збройними силами; 

-       звітування перед парламентом. 

Послуги омбудсмена безкоштовні. До нього можуть звертатись чинні і колишні військовослужбовці, члени їхніх сімей і навіть цивільні, якщо предмет звернення прямо стосується правопорушення, пов’язаного зі збройними силами. Це єдиний у світі військовий омбудсмен, що може отримувати скарги від цивільних. 

Водночас омбудсмен не уповноважений одноосібно приймати жодних імперативних чи юридично обов’язкових правових актів. 

Процедура розгляду скарг 

Законодавство Норвегії не вимагає певних часових рамок і строків щодо звернень, а також обов’язку проходити попередні інстанції чи внутрішні армійські процедури. Будь-яка особа, що відчуває потребу, може звернутись до омбудсмена і викласти обставини ситуації, якої стосується звернення. Якщо воно входить до сфери відповідальності омбудсмена – він може надати консультації або втрутитись безпосередньо, розпочавши розслідування. Омбудсмен також може розпочинати розслідування за власною ініціативою, якщо йому стало відомо про факти відповідних правопорушень.  

Під час розслідувань омбудсмен має право отримати доступ до будь-яких військових документів, у тому числі засекречених, а також відвідувати військові бази та установи з обмеженим режимом доступу. 

Незалежність 

Омбудсмен призначається парламентом незалежно від втручання військового командування чи виконавчої влади. Його бюджет є частиною державного бюджету, що також іде окремо від оборонного бюджету чи бюджету збройних сил. Персонал набирається окремо з числа цивільних осіб, не пов’язаних зі збройними силами (можуть бути колишні військовослужбовці). 

Він самостійно ухвалює рішення про початок розслідування без зовнішнього погодження, в яке не можуть втручатись жодні інші органи влади чи військового командування. Водночас його діяльність є предметом парламентського нагляду, зокрема відповідного оборонного комітету. 

Висновки

Функціонування інституту військового омбудсмена в Норвегії характеризується високою доступністю та достатніми інструментами незалежності. До омбудсмена можуть звертатись будь-які особи, а не лише військовослужбовці, відсутні жорсткі часові рамки для подачі скарг і звернень і обов’язок пройти попередні інстанції. Парламентський омбудсмен також володіє повним інструментарієм для ефективного виконання своїх обов’язків: право отримувати доступ до будь-яких документів, у тому числі засекречених, відвідувати військові бази та установи з обмеженим режимом доступу, розпочинати розслідування за власною ініціативою тощо. 

Ці запобіжники також нівелюють політичні ризики, пов’язані з тим, що омбудсмена висувають депутати парламенту на власний розсуд. Разом із тим, варто розуміти, що інституту військового омбудсмена в Норвегії більше 70-ти років – за цей час сформувалась відповідна політична культура і традиції.

КАНАДА

         Мандат і статус

Омбудсмен з питань національної оборони та Збройних Сил Канади – інститут із ексклюзивною юрисдикцією, утворений у 1998-му році після серії скарг канадських військовослужбовців, що проходили службу у складі миротворчої місії ООН у Сомалі (1992-1993 рр.). Призначається на 5-річний термін Міністром оборони Канади, звітує перед Міноборони, парламентом і профільним парламентським комітетом.

         Його мандат включає: 

-       отримання і розгляд скарг щодо діяльності Збройних сил і Міністерства оборони Канади; 

-       проведення розслідувань за власною ініціативою; 

-       правова просвіта військовослужбовців та населення; 

-       надання рекомендацій Міноборони та Збройним Силам Канади. 

Послуги омбудсмена безкоштовні та конфіденційні. Суб’єкти звернення – чинні та колишні військовослужбовці та їхні сім’ї. 

Процедура розгляду скарг

Чітких строків і часових обмежень щодо звернення до військового омбудсмена не передбачено, але заявник спочатку має пройти внутрішні службові процедури. Омбудсмен також може розпочати розслідування за власною ініціативою, попередньо повідомивши про це Міністерство оборони. 

У процесі здійснення своєї діяльності омбудсмен має доступ до всіх документів, необхідних для вирішення питання захисту прав скаржників, у тому числі з грифом «Секретно», за винятком питань, що можуть становити таємницю в конкретних бойових операціях – для отримання таких документів йому потрібен окремий дозвіл військового командування. У нього також є постійний доступ до місць дислокації військових підрозділів. 

За результатами розслідування омбудсмен готує звіт із рекомендаціями, що надається скаржникові, Міністерству оборони та військовому командуванню Збройних Сил Канади. 

         Незалежність

         Незалежність військового омбудсмена Канади забезпечується його операційною автономністю від виконавчої влади та військового командування – хоча він і входить до структури Міноборони і призначається міністром, ані Міноборони, ані командування Збройних Сил Канади не може втручатись у діяльність омбудсмена, а його бюджет затверджується парламентом. 

         Висновки

         Канадський омбудсмен володіє широким інструментарієм порівняно з іншими військовими омбудсменами, що діють в урядовій вертикалі і призначаються виконавчою владою, однак він лишається останньою інстанцією правозахисту, а не загальнодоступним стартовим інструментом. За функціоналом ця модель є чимось середнім між умовно «британським» і «норвезьким» омбудсменом: до нього можуть звертатись і військовослужбовці, і їхні сім’ї, він має доступ до засекречених документів і режимних об’єктів, може проводити розслідування за власною ініціативою, водночас – сильно інтегрований у міністерську вертикаль (потреба попереджати про проведення розслідувань) та розпочинає роботу лише після вичерпання інших засобів. 

         Як бачимо з проаналізованих держав, моделі парламентського омбудсмена, переважно, мають більше повноважень і автономності дій, ніж їхні урядові аналоги. 

НІМЕЧЧИНА 

Мандат і статус

Парламентський уповноважений з питань Збройних Сил, призначений у відповідності до статті 45(б) Основного Закону Федеративної Республіки Німеччина, є підпорядкованим органом Німецького Бундестагу, який допомагає здійснювати парламентський нагляд за Бундесвером. Серед обов'язків Парламентського уповноваженого є забезпечення захисту основних прав військовослужбовців.

Протягом свого терміну, Парламентський комісар не може займати будь-яку іншу оплачувану посаду, займатися будь-якою торгівлею, віддаватися будь-якій професії або мати будь-який політичний мандат.

Німецький Бундестаг обирає Парламентського комісара шляхом таємного голосування без попередньої дискусії. Кандидатів можуть бути висунуті Комітетом з оборони та парламентськими групами у Бундестазі. Обирається кандидат, який отримує більшість голосів, відданих членами Бундестагу.

Будь-який громадянин Німеччини у віці понад 35 років може висунути свою кандидатуру. Немає формальних вимог до кандидатів мати попередній військовий досвід.

Парламентського комісара призначає Президент Бундестагу та вступає на посаду після отримання листа про призначення або складення присяги перед Парламентом, якщо це зроблено раніше. Термін повноважень комісара триває п'ять років, на рік довше, ніж термін парламентських виборів. Це допомагає забезпечити їхню незалежність у випадку змін у відносних силах партій після нових виборів. Закон дозволяє повторно бути обраним на цю посаду.

Термін повноважень комісара закінчується після завершення терміну, смерті, звільнення Парламентом або відставки.

Функції Комісара детально визначаються в Законі про Парламентського комісара з питань Збройних сил.

Парламентський комісар діє за інструкціями Бундестагу або Комітету з оборони для розслідування конкретних питань за власної ініціативи та на власний розсуд, коли стають відомими обставини, які вказують на порушення основних прав членів Збройних сил або принципів внутрішнього керівництва. Обставини, які спонукають Парламентського комісара до розслідування питання, можуть стати відомими під час візитів на місця подій, завдяки інформації, наданої членами Бундестагу або іншими особами, поданням військовослужбовців чи оцінкою звітів про "спеціальні події" з частин, а також іншими способами, наприклад через пресу, телебачення або радіо.

Паралельно з обсягом функцій охоплює весь спектр парламентського контролю в галузі оборони. Це чітко підтверджує, що мандат Парламентського комісара щодо здійснення контролю виходить за межі "основних прав військовослужбовців" та "принципів внутрішнього керівництва". На практиці Бундестаг ніколи не видавав інструкцій Парламентському комісарові з 1959 року, а Комітет з оборони робив це лише у 26 випадках. Парламентський комісар може запросити Комітет з оборони видати інструкції для розслідування конкретних питань. 

Обсяг дій Парламентського комісара за його власною ініціативою розповсюджується на Федеральне Міністерство Оборони та всі його підпорядковані формування, підрозділи та агентства. Парламентський комісар не вживає заходів, якщо Комітет з оборони зробив питання предметом своїх власних слухань.

Проте, функції Парламентського комісара не обмежуються здійсненням контролю над Збройними силами від імені Бундестагу. Він також розглядає петиції, подані військовослужбовцями. 

Процедура розгляду скарг

Використовуючи своє право на звернення, військовослужбовці можуть звертатись до Парламентського комісара до будь-якого питання, яке, на їхню суб'єктивну оцінку, свідчить про неправильне або несправедливе поводження,порушення їх прав без обов'язкового дотримання конкретних термінів.

Скарги до Комісара можуть стосуватися всього спектру обов'язків, особистих та соціальних проблем, з якими військовослужбовці можуть зіштовхуватися у своєму повсякденному військовому житті. Ці проблеми включають, наприклад, питання, пов'язані з широким спектром військового керівництва (наприклад, стиль та поведінка керівництва, військова підготовка та застосування дисциплінарних правил, робочого часу), кадровим управлінням (наприклад, питання про кар'єрний ріст, переміщення, тимчасові обов'язки), а також питання, пов'язані з охороною здоров'я, проживанням, одягом, соціальним забезпеченням, правилами оплати праці, правами при звільненні зі Збройних сил, балансом між роботою та особистим життям, жінками у Збройних силах та резервістами.

Військовослужбовцям не обов'язково самим звертатися до Парламентського комісара. Подання щодо питань військовослужбовця можуть бути надіслані також товаришами, представниками або членами родини – багато родичів описують сімейні труднощі, спричинені службою у Збройних силах. Проте згода військовослужбовця, який зазначений у поданні, завжди отримується до того, як питання, описане в поданні, буде розглянуто. Усім військовослужбовцям повідомляють про функції та повноваження Парламентського комісара при початковій підготовці та знову, коли вони переводяться до своїх базових підрозділів.

Ніхто не може бути підданий дисциплінарним або дискримінаційним заходам через те, що вони звернулися до Парламентського комісара. 

Звичайно, право на звернення до Парламентського комісара не охоплює предмету скарги, який є усвідомлено хибними, образливими за своєю природою. Кожен, хто подає таку скаргу, повністю несе відповідальність згідно з адміністративним та кримінальним законодавством. Тим не менш, у використанні свого права звернення військовослужбовцям надається широкий простір для висловлення того, що вважається припустимими поглядами та думками. Мета полягає в тому, щоб дозволити суб‘єктам подання скарг висловити свої думки без страху дискримінації. Вони захищені від каральних заходів, навіть якщо їхні подання базуються на перебільшеннях, поспішних висновках або емоційних аргументах. Цивільні працівники Бундесверу не можуть подавати подання до Парламентського комісара. Такі подання пересилаються до Комітету з петицій Німецького Бундестагу. Проте, питання, які стають відомими Комісару таким чином, можуть змусити його вживати певних заходів. Те ж саме стосується інформації, отриманої від осіб поза Бундесвером. 

Зазвичай процедура перегляду скарг виглядає наступним чином: Парламентський комісар перевіряє, чи вказана в поданні справа свідчить про порушення основних прав військовослужбовців чи принципів внутрішнього керівництва. Якщо так, Парламентський комісар отримує пояснення від установ та підрозділів, які підпадають під юрисдикцію Міністра оборони, 

У разі юридично складних чи дуже серйозних питань, до їх вирішення може залучатися Федеральне Міністерство, якщо питання стосуються окремих видів військ, потрібні зміни фундаментальних правових положень або якщо викликані питання фундаментального політичного значення.

Коли Парламентський комісар отримує пояснення матеріали розслідування, він перевіряє, чи були розслідування проведені належним чином, чи було відповідно оцінено докази і чи було відповідно до цього застосовано санкції за неправомірні дії. 

Якщо, паралельно з петицією, у дане питання розглядається згідно з дисциплінарними правилами, кримінальним законодавством або цивільним адміністративним правом, стандартною практикою є повага Парламентського комісара до розподілу влад і  не втручання шляхом власного оцінювання справи.

Очевидно, виконання Парламентським комісаром двох своїх функцій – контролю над Бундесвером та перегляду подань військовослужбовців – не завжди проходить без конфліктів. Як орган парламентського контролю, на Парламентському комісарові лежить обов'язок забезпечити дотримання конституції та законодавства. У цьому контексті дотримання правил, які спрямовані на забезпечення боєздатності Бундесверу, іноді суперечить особистим інтересам військовослужбовців.

Незалежність

Парламентський комісар не є ні членом Бундестагу, ні державним службовцем, але має спеціальний статус, займаючи посаду відповідно до положень Закону про Парламентського комісара з питань Збройних сил.

Крім того, положення закону про Парламенського комісара регулюють відносини між парламентом і парламентським уповноваженим у справах збройних сил:

-       Уповноважений парламенту має звітувати перед Бундестагом.

-       Бундестаг і Комітет оборони можуть у будь-який час вимагати, щоб парламентський уповноважений був присутній на їхніх обговореннях.

-       Бундестаг і Комітет з питань оборони мають обмежені права видавати вказівки парламентському уповноваженому.

-       Парламентський уповноважений не може вжити заходів, якщо комітет з оборони зробив це питання предметом своїх власних обговорень.

Парламентський уповноважений має право вимагати інформацію та доступ до записів від Федерального міністерства оборони та всіх підпорядкованих йому відомств. Під час розгляду скарг, наприклад, він може вимагати від Бундесверу чи інших відомств розслідувати певну справу, прокоментувати результати розслідування та подати відповідні документи Уповноваженому парламенту. Діючи за дорученням парламенту та розглядаючи подання, в яких заявник висловлює конкретну скаргу, парламентський уповноважений має змогу особисто заслухати відповідних осіб, свідків та експертів.

Комісар може відвідувати всі підрозділи, штаб-квартири, об’єкти чи адміністративні установи Бундесверу в будь-який час і без попереднього оголошення, а також може робити це за межами Німеччини. Цим правом володіє виключно Уповноважений.

Поїздки на місця дають уповноваженому можливість зустрітися та поговорити з військовослужбовцями всіх рангів і отримати безпосереднє враження щодо обставин, щоб створити точне уявлення про умови в Бундесвері. Завдяки таким візитам Уповноважений перш за все дізнається про труднощі, з якими стикаються військовослужбовці під час виконання повсякденних військових обов’язків, проблеми, пов’язані з їхньою підготовкою та оснащенням, а також їхні хвилювання, які часто не висловлюються. Це дає змогу вжити превентивних заходів шляхом негайної передачі будь-яких важливих висновків Федеральному міністерству оборони. Комісар також може отримувати інформацію іншими способами, користуючись своїм правом вимагати звіти про виконання дисциплінарних повноважень у Бундесвері та брати участь у кримінальних або дисциплінарних провадженнях у суді як спостерігач.

Повноваження уповноваженого вносити пропозиції і рекомендації дозволяють йому активно брати участь у розвитку військ. Такі пропозиції та рекомендації не є обов’язковими інструкціями чи наказами, однак мають реальний та позитивний вплив на поведінку багатьох начальників. Можливість уповноваженого звертатися до вищих інстанцій, включаючи Федеральне міністерство оборони, та доводити проблеми до відома Бундестагу у звітах є надзвичайно важливою в цьому контексті.

Висновки 

Досвід Німеччини можна назвати передовим у розбудові інституту військового омбудсмена. На особливу увагу заслуговують наступні складові: 

1.             Статус військового омбудсмена закріплений в Основному Законі ФРН, що підвищує його інституційну вагу в державі. 

2.             Омбудсмен обирається Бундестагом і звітує перед ним, що передбачає залучення всіх політичних сил і консенсусний характер його діяльності. 

3.             Разом із тим, він є політично нейтральним, не представляє жодної політичної сили, має потужний апарат, інституційні запобіжники і повноваження для забезпечення посадової автономності. Зокрема, його мандат на рік довший, ніж каденція парламентського скликання, що робить омбудсмена захищеним від зміни політичної кон’юнктури. 

4.             Передбачена тісна співпраця з парламентським оборонним комітетом, що робить військового омбудсмена не лише державним правозахисником, а і вагомим суб’єктом демократично-цивільного контролю. 

5.             Окрім формальних правопорушень, військовий омбудсмен розглядає і інші скарги та петиції від військовослужбовців чи пов’язаних із армією осіб, що робить його драйвером розвитку і модернізації Бундесверу, позитивно впливає на систему цивільно-військових відносин. 

Вважаємо, що саме німецький досвід, поєднаний з іншими провідними практиками, має стати основою для дизайну українського інституту військового омбудсмена. 

Рекомендації

         З проаналізованого зарубіжного досвіду омбудсменів з ексклюзивною юрисдикцією щодо військовослужбовців, ветеранів та їхніх сімей, можемо зробити наступні висновки та пропозиції щодо його імплементації в Україні.  

Військовий омбудсмен переважно є або урядовою або парламентською інституцією. Призначені, підпорядковані і підзвітні парламенту омбудсмени здебільшого мають більше повноважень, сфери відповідальності та автономності у своїй діяльності. Це пов’язано з провідною роллю парламенту у цивільно-демократичному контролі. Це також сприяє інституційній і політичній незалежності омбудсмена, оскільки його обрання і робота в координації з представниками різних політичних сил не дозволяє жодній із них монополізувати і політизувати фігуру омбудсмена. Це також дає ширший мандат, ніж інтегрованість у міністерську вертикаль. 

Вважаємо, що військовий омбудсмен в Україні повинен бути парламентським уповноваженим, обиратись та/або призначатись Верховною Радою України, зберігати підзвітність народним депутатам і тісно співпрацювати з профільним парламентським комітетом. Для збереження інституційної тяглості і незалежності від політичної турбулентності, його мандат повинен бути довшим, ніж каденція парламенту – наприклад, 6 років з можливістю перепризначення або без такої. 

У частині проаналізованих держав військовий омбудсмен є останньою інстанцією роботи з правопорушеннями, а в деяких до нього можна звертатись у будь-який момент незалежно від факту подачі службових скарг за внутрішніми армійськими процедурами. Крім того, деякі омбудсмени мають право ініціативно розпочинати провадження у справах про правопорушення, що стали їм відомими. Вважаємо, що Україні варто обрати модель сильного омбудсмена з широким простором для проактивної діяльності.

Механізм подачі рапортів до вищого командування часто критикується. Військова служба правопорядку або запланована до створення Військова поліція є правоохоронними формуваннями у складі Збройних Сил України, тобто не позбавлені можливих ризиків, пов’язаних з інтегрованістю у цю структуру. У багатьох ситуаціях, наприклад, порушенні прав військовослужбовця збоку командування, залученість третього зовнішнього суб’єкта може бути ефективнішим для вирішення питання в належний спосіб. Потреба проходити декілька інстанцій внутрішніх процедур в умовах правопорушення, що триває, також знижує ймовірність його ефективного запобігання. 

У зв’язку з цим, вважаємо, що військовий омбудсмен в Україні повинен бути незалежною інституцією, до якої особи можуть звертатись незалежно від факти подачі рапортів чи відкриття проваджень військовими правоохоронними формуваннями. Навпаки, його наглядова чи активна роль безпосередньо під час процесів може підвищити їхню ефективність і правомірність результату. Крім того, важливо надати омбудсмену повноваження щодо проведення проваджень за власною ініціативою за відомими йому фактами. 

Доступ військового омбудсмена до засекреченої інформації та режимних об’єктів – важлива складова його спроможності, однак в умовах повномасштабної війни, активних бойових дій і високої ймовірності їхнього повторення в майбутньому існують очевидні ризики для національної безпеки. На нашу думку, важливо передбачити такі можливості для військового омбудсмена, але з дієвими запобіжниками витоку чутливої інформації до ворога. 

Підсумовуючи, Центр формування політики рекомендує передбачити наступні пункти при створенні інституту військового омбудсмена: 

1.             Ухвалити окремий закон про військового омбудсмена, де закріпити всі його права, обов’язки, повноваження, статус і державні гарантії. 

2.             Обрати парламентську модель. Посада може називатись «Уповноважений Верховної Ради України з прав військовослужбовців». 

Кандидатура може обиратись за конкурсом, який адмініструватиме Комітет Верховної Ради України з питань національної безпеки, оборони та розвідки. Фіналіст конкурсу затверджується Верховною Радою України на пленарному засіданні. 

Строк повноважень Уповноваженого – 6 років із можливістю затвердження на другий строк або без такої. Подання на звільнення з визначених законом підстав може подавати профільний комітет або Міністр оборони України. 

3.             Надати омбудсмену право розпочинати провадження за власною ініціативою. 

4.             Надати можливість звертатись до військового омбудсмена військовослужбовцям (у тому числі, колишнім) Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів спеціального призначення, посади в яких комплектуються військовослужбовцями, а також їхнім сім’ям. 

5.             Встановити можливість звертатись до військового омбудсмена незалежно від факту початку службових проваджень, подачі рапортів до командування тощо. 

6.             Надати військовому омбудсмену доступ до державної таємниці, режимних об’єктів, закритих засідань профільного парламентського комітету та інших органів сектору безпеки та оборони з урахуванням обмежень, пов’язаних із загрозами національній безпеці. 

Головний ризик, що несе створення інституту військового омбудсмена - це спроможність держави забезпечити його ефективну діяльність. Масштабна база потенційних суб’єктів звернень і підвищена суспільна увага до проблематики прав військовослужбовців зумовлює потребу в належному фінансуванні та виконавчому апараті. 

Саме масштаби роботи та чисельна цільова група є найбільшим викликом для військового омбудсмена в Україні. У відкритих джерелах немає інформації, скільки людей кількісно є суб’єктами звернень до військового омбудсмена в кожній країні, але можна зрозуміти орієнтовні показники за такою формулою: 

Кількість чинних військовослужбовців + кількість резервістів + кількість колишніх військовослужбовців + середній розмір сім’ї за даними ОЕСР = орієнтовна загальна оцінка 

  Таким чином, орієнтовна кількість людей, які можуть звертатися до військового омбудсмена в Австрії - 535 200 осіб, у Бельгії - 240 000, в Німеччині - 2 427 200, в Норвегії - 292 500, у Канаді - 1 016 500, у Сполученому Королівстві - 5 983 000. 

Важливо зауважити, що в Сполученому Королівстві через складний механізм звернення до омбудсмена, що передбачає вичерпання попередніх службових інстанцій і обмежену кількість підстав, на практиці кількість звернень до омбудсмена непропорційно низька (лише 1083 за 2022 р.). 

Найбільше навантаження лягає на офіс Парламентського уповноваженого з питань Збройних Сил ФРН, і воно вдвічі менше очікуваного навантаження на військового омбудсмена в Україні з огляду на прогнозовану кількість ветеранів і кадрову чисельність Сил Оборони, яка, ймовірно, збільшуватиметься. 

Офіс військового омбудсмена в Україні потребуватиме потребуватиме значних коштів із Державного бюджету України та/або грантової підтримки іноземних партнерів, а також потужного апарату та людських ресурсів. Альтернативою є запровадження жорсткіших правил, обмежень і підстав для звернення до омбудсмена.