Росія як загроза національній безпеці у стратегіях держав-член НАТО

Обмеження та методологія

Дослідження здійснюється шляхом текстуального аналізу оприлюднених стратегій національної безпеки держав-членів НАТО. Наша вибірка – лише ті держави-члени, що ухвалили зміни до своїх стратегій або прийняли нові стратегії протягом останніх двох років, а саме після повномасштабного вторгнення Російської Федерації до України 24-го лютого 2022-го року. Ми вбачаємо цю подію відправною точкою для зміни світової архітектури безпеки та відповідних підходів, стратегічного бачення і завдань державних політик у сфері національної безпеки. 

Під «стратегією національної безпеки» ми розуміємо будь-який офіційний документ, що визначає в відповідній державі засади безпекової політики, основні загрози та заходи протидії цим загрозам. У деяких державах нашої вибірки такі документи називаються «стратегіями» (Німеччина, Данія), в інших – «концепції» (Латвія, Естонія) або «огляди» (Сполучене Королівство, Франція). 

Фокус нашого дослідження – роль Російської Федерації в кожному стратегічному безпековому документі, визначення ступеню та характеру загрози, що вона створює державі, а також заходи, визначені державою для відповіді безпосередньо російській загрозі. 

Ми усвідомлюємо, що держави-члени НАТО, які в більшості також є державами-членами Європейського Союзу, мають високий ступінь кооперації у зовнішній і безпековій політиці та виконують стратегічні завдання, визначені в договорах, резолюціях та інших документах, прийнятих колективно в рамках цих організацій. Національні безпекові стратегії, переважно, є адаптованими версіями відповідних міжнародних колективних документів. Відсутність оновленої національної стратегії після повномасштабного вторгнення Росії до України не свідчить про неусвідомлення керівництвом цієї держави нових безпекових загроз і реалій. Окрім того, подібні документи часто є засекреченими і не перебувають у відкритому доступі. 

Разом із тим, національні стратегії визначають пріоритети, що ставить перед собою конкретна держава в конкретному історичному періоді, а формулювання і заходи, обрані для оцінки і відповіді – визначають її політику у середньостроковій і довгостроковій перспективі. 

Центр формування політики вважає російську загрозу головним викликом глобальному порядку та світовій безпеці, що потребує глобальної відповіді. У зв’язку з цим, важливо розуміти підходи, що поділяють союзники і партнери України. 

Проаналізовані документи

У рамках цього дослідження ми проаналізували стратегії національної безпеки тих держав-членів НАТО, що прийняли зміни до своїх стратегій або ухвалили нові стратегії після повномасштабного вторгнення Росії до України з урахуванням пов’язаних із ним загроз. 

Таких держав – 8: 

1.    Чехія

2.    Данія 

3.    Естонія

4.    Франція

5.    Німеччина 

6.    Латвія 

7.    Сполучене Королівство

8.    США

Відомо, що роботу над оновленням національних стратегій зараз ведуть Італія, Фінляндія, Литва та Румунія. Станом на момент роботи над цим дослідженням такі документи в цих країнах не були прийняті, їхні проєкти не були оприлюднені. 

Ми проаналізуємо загрози та відповіді, визначені в цих документах. Під «загрозами» ми розуміємо визначення, оцінку, характеристику та складові загроз національній безпеці відповідної держави, створені Російською Федерацією. Під «відповідями» - заходи та завдання, що вона вживатиме безпосередньо для протидії російській загрозі. 

Узагальнення і висновки будуть представлені в кінці дослідження. 

Загрози

Усі проаналізовані держави визначають Росію прямою і негайною загрозою своїй національній безпеці, Європі та міжнародному порядку. 

Всі сторони ідентифікують метою Росії знищення сучасної світової архітектури безпеки. Чехія, Франція та Латвія вважають, що ця загроза зберігатиметься і в найближчій, і в довгостроковій перспективі. Латвія та Естонія описують російську загрозу як «екзистенційну». Німеччина називає цю загрозу «найбільш значущою». Франція вважає, що Росія свідомо перейшла від «латентної конкуренції» з державами Заходу до довгострокової «відкритої конфронтації». 

Франція та США характеризують сучасну російську політику як «імперіалістичну». 

Чехія, Естонія та Латвія вважають ймовірним втягування їхніх держав у прямий військовий конфлікт із Росією, а Латвія – напад безпосередньо на свою територію з використанням піхоти, дронів і артилерії. Обидві держави визнають реальними загрози повітряних атак, обстрілів балістичними ракетами та безпілотними літальними апаратами, диверсій і спецоперацій на своїй території. Напад Росії як «ймовірний» оцінює Сполучене Королівство без конкретизації, чи йдеться про свою чи союзницьку територію. 

Чехія та Латвія вважають, що загроза від Росії зберігатиметься незалежно від результатів війни в Україні. Чехія та Франція відзначають, що в разі поразки та ослаблення конвенційного військового потенціалу, Росія посилюватиме ядерний потенціал, модернізуватиме ядерну зброю та її носії для досягнення своїх цілей в умовах зниження конвенційних спроможностей. 

Найбільш глобальну рамку російської загрози задають США, описуючи роль Росії у підриві кліматичної, енергетичної, біологічної, продовольчої, технологічної, кібернетичної, торгової та економічної безпеки світу. На думку США, доля майбутнього десятиліття залежить від сьогоднішньої відповіді на російську загрозу.  

Ймовірними точками дестабілізації є Балкани, Близький схід, Африканський континент, Середземне море, Чорне море, Балтійський регіон і Північна Атлантика.

Держави виділяють такі інструменти, що Росія використовує Росія прямо зараз для підриву їхньої національної безпеки: 

-       Чехія: гібридні операції, підрив демократичних інституцій, дестабілізація суспільства та економіки; 

-       Естонія: вплив на політичний і соціальний вибір керівництва та населення держави, інформаційно-психологічні операції, енергетична залежність, керована міграція, кібератаки, використання проросійського населення, саботаж критичної інфраструктури

-       США: втручання у внутрішню політику

По-різному визначають російський народ як джерело загрози від Російської Федерації. Сполучене Королівство та США, окреслюючи свої стратегії, висловлюють повагу і підтримку російському народові, його внеску в культуру, науку та двосторонні відносини, вважають джерелом загрози саме політичний режим і чинну владу Російської Федерації.  

Різко контрастує стратегія Латвії, яка фактично повністю присвячені російській загрозі. Вона прямо визначає, що громадяни Росії в переважній більшості підтримують політику агресивну політику режиму, оцінює потенціал демократичних реформ як низький, а будь-які зміни керівництва – як декоративні. Нинішній політичний режим Латвія ідентифікує як такий, що трансформується в «тоталітарний». Це єдина держава, яка прямо визначає загрозу можливого сухопутного зіткнення з російськими збройними силами на своїй території. Вона оцінює термін відновлення російської армії до довоєнного рівня в 5 років. 

Чехія, Франція, Данія, Сполучене Королівство та США окремим загрозливим фактором виділяють партнерство Росії та Китаю, хоча всі держави по-різному класифікують загрози, що становить для їхньої безпеки Китай. Данія окремо вказує, що Китай і Росія корумпують еліти західних країн, що створює додаткові загрози європейській безпеці. Франція також визначає, що реакція Заходу на російську агресію в Україні прямо впливатиме на ступінь китайської загрози. Естонія та Латвія окремою складовою російської загрози визнають Білорусь.  

Загроза Росії – довгострокова: 

-       Латвія; 

-       Естонія; 

-       Данія;

-       Франція. 

Зіткнення з Росією можливе в найближчій перспективі: 

-       Чехія; 

-       Латвія; 

-       Естонія. 

Загроза Росії – екзистенційна: 

-       Латвія; 

-       Естонія. 

Територія держави може стати об’єктом нападу і військових дій (з сухопутною компонентною або без неї): 

-       Латвія; 

-       Естонія; 

-       Чехія. 

Російська загроза зберігатиметься у довгостроковій перспективі незалежно від результатів російсько-української війни: 

-       Франція; 

-       Латвія; 

-       Чехія; 

-       Естонія. 

Російський народ – джерело загрози, що підтримує чинний режим: 

-       Латвія. 

Підкреслюється конструктивна роль російського народу на контрасті з чинною владою: 

-       США; 

-       Сполучене Королівство. 

Регіони, визначені як можливі точки ескалації / дестабілізації з боку Росії: 

-       Західні Балкани; 

-       Близький Схід; 

-       Африка; 

-       Середземне море; 

-       Чорне море; 

-       Балтійський регіон; 

-       Північна Атлантика. 

Відповіді 

Усі держави наголошують на потребі розвитку своїх конвенційних спроможностей, готовності населення до реагування на надзвичайні ситуації, зміцнення міжнародних союзів, стійкості політичних інститутів, економічної системи, громадянського суспільства тощо. Всі держави визначають стратегічним завданням підтримку України у відсічі російській агресії, хоча слово «перемога» при постановці завдання вживають лише Естонія та Латвія. Виокремлення специфічних заходів у відповідь на російську загрозу різниться залежно від індивідуальної оцінки цієї загрози безпосередньо для безпеки та/або території конкретної держави. 

Чехія називає своїм головним інтересом у сфері економічної безпеки – зниження залежності від енергетичних і сировинних поставок із Росії та інших авторитарних держав. Зокрема, для цього визначені такі завдання, як збільшення пропускної здатності трубопроводу TAL для постачання нафти до Чехії, Адріатичного трубопроводу та південної гілки трубопроводу «Дружба». Стратегічне завдання – державні запаси нафти мають складатись переважно з альтернатив російській нафті. 

Естонія фіксує намір збільшити оборонні витрати щонайменше до 3% ВВП, повністю позбутись енергетичної залежності від Росії, диверсифікувати енергетику. Аналогічну задачу зі зниження енергозалежності ставить перед собою і Данія, яка планує збільшити оборонні витрати до 2% ВВП. 

Естонія та Латвія називають перемогу України в війні, її вступ до ЄС і НАТО складовою власної національної безпеки, хоча Латвія окремо наголошує, що російська загроза зберігатиметься незалежно від результатів війни. Для відповіді на цю загрозу вона окреслює комплексну стратегію залучення громадян, суспільства, неурядових організацій, церкви, приватного сектору, місцевого самоврядування, державних адміністрацій та інституцій, захисту інформаційного простору, кібербезпеки та кіберзахисту, акумуляції фінансових і людських ресурсів, розвитку інфраструктури. Фактично, переважна частина стратегії національної безпеки Латвії – це стратегія захисту саме від Російської Федерації. 

Франція та Німеччина не виокремлюють конкретні заходи для протидії безпосередньо російській загрозі, а наголошують на загальному підвищенню стійкості та рівня національної безпеки, що дозволить комплексно відповідати на сучасні безпекові виклики. Разом із тим, Франція – єдина держава з проаналізованих, що прямо прописує стратегічні завдання з застосування своїх збройних сил закордоном, можливих інтервенцій у різні регіони, розбудову спроможностей «військової економіки» тощо. 

Сполучене Королівство виділяє окрему стратегію політики протидії російській загрозі, що складається з наступних пунктів: 

1.    Посилення спроможностей та безпеки НАТО, унеможливлення використання Росією слабкостей Альянсу з фокусом на стійкість енергетики, демократичних, електоральних і фінансових інституцій, боротьбі з дезінформацією; 

2.    Підтримка Молдови, Південного Кавказу, Західних Балкан, Центральної Азії та Монголії; 

3.    Послаблення російської армії, оборонного комплексу, розвідувальних спроможностей;  

4.    Послаблення енергетичної залежності від Росії та робота з країнами G7 для зниження глобальної залежності. 

При цьому робляться застереження про аспекти, які необхідно враховувати при реалізації стратегії щодо Росії. Це, зокрема, повага до багатої історії Росії та її народу, визнання того, що значна кількість громадян Росії не підтримують дії російської влади, підтримки прав людини представників російського народу, зокрема свободи слова, мирних зібрань, доступу до вільних і незалежних джерел інформації. Схожий підхід закріплюють і США. 

США визначають своїм завданням досягти стратегічної поразки Росії в Україні. Для цього американська політика, згідно зі стратегією, має бути спрямована на: 

1.    Підтримку України в війні, відновленні та інтеграції в ЄС; 

2.    Захист «кожного дюйму» території НАТО; 

3.    Протидію атакам Росії на інфраструктуру та демократію США; 

4.    Послаблення конвенційної військової сили Росії та недопущення використання ядерної зброї; 

5.    Підтримку і розвиток прагматичних форм взаємодії для вирішення питань, де співпраця з Росією може бути взаємовигідною. 

При цьому важливо підкреслити, що США прямо визначають пріоритетом політику протидії Китаю, паралельно визнаючи значну загрозу, що становить її безпеці Російська Федерація.  

Разом із тим, Німеччина, США та Сполучене Королівство виступають за збереження політичних і військових каналів комунікації між НАТО та Росією. 

Послаблення військових спроможностей Росії як стратегічне завдання: 

-       США; 

-       Сполучене Королівство; 

-       Чехія; 

-       Естонія; 

-       Латвія. 

Підготовка до прямого військового зіткнення з Росією (з сухопутною компонентою або без неї): 

-       Естонія; 

-       Латвія; 

-       Чехія; 

-       Франція (опосередковано – через розбудову загальної спроможності до військових дій). 

Зниження власної і глобальної економічної залежності: 

-       США; 

-       Сполучене Королівство; 

-       Чехія; 

-       Естонія; 

-       Латвія; 

-       Данія.

Збереження каналів комунікації з Росією: 

-       Німеччина; 

-       США; 

-       Сполучене Королівство. 

Поразка Росії в російсько-українській війні визначена як стратегічне завдання: 

-       США; 

-       Сполучене Королівство; 

-       Естонія; 

-       Латвія. 

Перемога України в російсько-українській війні визначена як стратегічне завдання: 

-       Естонія; 

-       Латвія. 

Висновки 

1.    Лише вісім 

Держави-члени НАТО та ЄС, окрім національних стратегій, керуються також стратегічними документами НАТО та ЄС, що адаптуються під національні особливості. І НАТО, і ЄС ухвалили «стратегічні компаси», що фіксують пріоритети зовнішньої і безпекової політики всіх їхніх членів. 

Разом із тим, національні стратегії – це маркер стратегічного бачення безпосередніх викликів, загроз і завдань, що стоять перед державою. Повномасштабне вторгнення Росії в Україну спричинило найбільшу кризу колективної безпеки в Європі з часів Другої світової війни, і за 2 роки лише 8 держав-членів НАТО (з яких лише 6 – держави Європейського континенту) завершили роботу над новими стратегіями, адаптованими під сучасні загрози.  

Спостерігається також кореляція між рівнем політичної та військової підтримки України та наявністю або відсутністю оновлених стратегій. Такі стратегії розробили переважно держави, що традиційно тримають першість у наданні військової допомоги України. 

На думку Центру формування політики, стратегічне переосмислення безпекового середовища всіма державами ЄС і НАТО, зафіксоване у відповідних стратегічних документах на рівні засад зовнішньої і безпекової політики – пряма вимога часу і викликів, що становить, зокрема, російська загроза світовому порядку. 

Урядам, громадянському суспільству, профільним організаціям у відповідних державах варто приділити увагу до розробки таких стратегій. 

Українській дипломатії слід надалі докладати зусиль до зміни політичної парадигми держав Заходу, адже діяльність колективних органів, міжнародних організацій, безпекових альянсів і політичних союзів виходять із національних інтересів їхніх держав-членів. Стратегічним завданням України, на нашу думку, є переконання всіх або більшості європейських держав, що Російська Федерація є прямою загрозою для їхньої національної безпеки. 

2.    Росія – загроза. Це консенсус. 

Усі проаналізовані стратегії визначають Росію загрозою національній безпеці відповідних держав. Деякі характеризують її як «екзистенційну». Цій загрозі приділяється різний обсяг уваги, однак визначення сучасної Російської Федерації стратегічною загрозою наразі є консенсусом. 

Є велика ймовірність, що майбутні оновлені стратегії інших держав-членів НАТО надаватимуть Росії таку саму оцінку. Разом із тим, більшість проаналізованих документів були ухвалені в перший рік повномасштабного російського вторгнення. Чим далі, тим більший ризик абстрагування держави від російського фактору, зникнення відчуття терміновості та переорієнтації на інші виклики. 

Консенсус довкола російської загрози формує сприятливе поле для роботи української дипломатії і щодо забезпечення українських національних інтересів, і щодо зміцнення міжнародної антиросійської коаліції. При цьому важливо доносити її незмінний характер та пряму залежність між меншою увагою до цієї загрози та подальшою дестабілізацією і зростанням ризиків. 

3.    Перемога України – не консенсус 

З проаналізованих держав лише Латвія та Естонія прямо визначають перемогу України над Російською Федерацією стратегічною метою своєї зовнішньо-безпекової політики, від якої залежить їхня власна національна безпека. Інші стратегії обмежуються «поразкою Росії» або «підтримкою України» без зазначення конкретного результату. 

Це наслідок сталих і зрозумілих підходів і точка докладання зусиль для офіційної і громадської дипломатії. Уряди і суспільства наших держав-партнерів мають розуміти пряму залежність між перемогою України та забезпеченням їхньої безпеки.  

4.    Цей дощ надовго 

Більшість проаналізованих стратегій визначають російську загрозу як довгострокову, окремі – як таку, що не зникне навіть у разі програшу в Україні. Це позитивний сигнал, що свідчить про готовність щонайменше наведених у дослідженні держав до довготривалого протистояння. 

Саме на довгостроковій основі потрібно зміцнювати антиросійську коаліцію та вужчі регіональні союзи, що також сприяє їхній поступовій трансформації на більш вигідні для України позиції. 

Це створює сприятливий простір для формальної і неформальної дипломатії. 

5.    Фокус на енергетиці 

Позитивним моментом більшості проаналізованих стратегій є фокус на досягнення енергетичної незалежності та зниження економічних зв’язків із Росією у цій галузі. Енергоресурси були і залишаються не лише головним джерелом надходжень до російського бюджету, а й інструментом тиску та просування політичних інтересів Кремля. Курс на відмову від російської енергетики стратегічно знизить її спроможності до фінансування агресії. Однак це довгостроковий процес, у якому важливо зберегти тяглість і не переривати залежно від політичної кон’юнктури. 

6.    Локомотив – центр, схід і північ Європи 

Чехія, Латвія та Естонія найзмістовніше визначають саме російську загрозу головною і безпосередньою, а також високо оцінюють ймовірність втягнення їхніх армій у збройні конфлікти. Є підстави вважати, що відповідні стратегії Польщі, Румунії, Литви та Фінляндії, які зараз розробляються, матимуть схожі положення.

Це держави, що найбільше доклались до військової, економічної та політичної підтримки України в відсічі російській агресії, а також мають власний історичний досвід такої відсічі. Поглиблення співпраці з цими регіонами Європи підвищує безпеку і України, і кожної держави регіону. Це розуміння – двостороннє. 

На більш загальному рівні, Чехія, Латвія та Естонія у своїх національних стратегіях надають перевагу концепції якнайширшого залучення суспільства до забезпечення безпеки. У цьому контексті важливо розбудовувати і посилювати горизонтальні зв’язки громадянського суспільства цих держав, обмінюватись досвідом і напрацьовувати спільні громадські ініціативи, зокрема щодо посилення регіональної стійкості.

Рекомендації 

1. Активізація зусиль із лобіювання визнання Російської Федерації загрозою національній безпеці держав-союзниць і партнерів України. 

Відправною точкою для такої активізації може стати псевдоелекторальна процедура в Росії та на окупованих українських територіях, призначена на 15-17 березня 2024 р. Вона засвідчить підтримку більшості російського населення агресивної та імперіалістичної політики правлячого режиму, неготовності до спротиву та формування опозиції. Перепризначення Владіміра Путіна ще на 6 років означатиме збереження та посилення курсу на ескалацію. Міжнародна спільнота має бути до цього готова. 

1. Перемога України - питання національної безпеки. 

Оскільки держави-союзниці та партнери України визнають Росію загрозою для своєї національної безпеки, що має бути посилено і розширене відповідними зусиллями української дипломатії, необхідно довести це до логічного висновку. Розгром Російської Федерації забезпечує національну безпеку не лише України, а і всіх держав-членів НАТО. Перемога України має стати метою їхньої безпекової політики, частиною національної стратегії із забезпечення власної безпеки. Це має стати підставою для зміни формули “Не дамо Україні програти - не дамо Росії виграти” на формулу “Забезпечимо перемогу України та поразку Росії”. 

1. Вихід за межі НАТО

Важливо доносити, що Росія та її агресивна політика несе загрозу дестабілізації не лише для Західного світу та держав-членів НАТО, і а всього сучасного міжнародного порядку. Ця загроза стає ще виразнішою з огляду на її союзницькі відносини з Китаєм, Іраном та КНДР, що розширює географію дестабілізації. Це наражає на небезпеку не лише членів Альянсу, а і всі держави на всіх континентах, що не заперечують порядок, заснований на правилах. Аналогічні зусилля з лобіювання надання статусу військової загрози з боку Росії на рівні національний стратегій мають бути спрямовані і на держави-члени G20 та держави, що перебувають у конфронтації з Китаєм, Іраном і КНДР. 

1. Стратегії щодо Росії 

Жодна з проаналізованих держав не має окремої державної стратегії щодо Російської Федерації, хоча такі стратегії наявні, наприклад, стосовно Китаю (де-факто, винятком є Латвія, стратегія нацбезпеки якої майже повністю складається з протидії Росії). На думку Центру формування політики, це досі свідчить про недооцінку рівня небезпеки. Необхідно лобіювати створення окремих державних стратегій щодо протидії Росії за аналогією з “китайськими стратегіями”. Український дипломатичний корпус має бути залучений до розробки таких стратегій. 

1. Російська, а не путінська загроза 

В частині проаналізованих стратегій загрозою визначений чинний політичний режим, а російському суспільстві віддається шана і робиться штучне розмежування між урядом і населенням. Публічна комунікація України має бути спрямована на чітке визначення Росії як загрози, а не окремо взятого політичного режиму. 

1. Народна дипломатія 

Українське громадянське суспільство повинно брати активну участь у просуванні відповідних рішень і меседжів на рівні неофіційної дипломатії, комунікації з закордонними колегами, громадськими організаціями, аналітичними центрами, профільними установами тощо.